DEVLET PERSONEL REJİMİ REFORMU İLE ÇÖZÜLMESİ BEKLENEN “MALİ HAKLAR” SORUNU

Bilal KOCABAŞ Devlet Bütçe Uzmanı *
e-yaklaşım / Mayıs 2004 / Sayı: 10

I. GİRİŞ
Acil Eylem Planında KYR-38 kod numarası ile yer alan Devlet Personel Rejimi Reformu konusu gündemde yerini almış durumdadır. Esasen bu konu, sıcaklığını hiçbir zaman kaybetmeme özelliğini de taşıyor. Ancak, personel reformu ile getirilecek yeni sistem ve oluşturulacak denge, bir çok meslek grubunu etkileyeceğinden bu konuda bir uzlaşı sağlanması ve adım atılması yıllardır mümkün olamamıştır.

Kamu görevlilerinin mali sorunlarını temelde bütçe imkanları ile açıklamak mümkündür. Ancak bu başlı başına yeterli bir açıklama olmayacaktır. Zira tüm çalışanlar açısından bütçe imkanları veya imkansızlıkları adil bir şekilde paylaşılmadığından, “bütçe imkanları” ile birlikte “adalet” ve “eşitlik” kavramları da sözkonusu sorunun çözüme kavuşturulması için önemli kriterlerdir.

Bugün ülkemizde, işçi-memur, kadrolu personel-sözleşmeli personel gibi ayırımlar, iş tanımı açısından farklılık ifade etmekten ziyade, çoğunlukla ücret farklılaştırmasının nedeni olarak algılanır olmuştur. Bunlara ilaveten, eşit işe eşit ücret prensibinin uygulanamaması, yapılan iş ile elde edilen kazanç arasındaki ilişkinin kopmuş olması da çalışanların iş motivasyonunu engellemekte ve iş veriminin düşmesine neden olmaktadır.

Diğer taraftan, farklı kurumlardaki ve unvanlardaki kamu görevlileri, daha fazla ücret, zam ve tazminat alabilmenin hesaplarını yaparken, tüm bu olumsuzluklara engel olacak ve sistemin bozulmasına göğüs gerebilecek, kamu istihdamından sorumlu güçlü bir teşkilatın bulunmaması ise acıdır. Mali haklarla ilgili olarak bugün yaşanan sıkıntılar, 657 sayılı Kanunun çıkarılmasından önce yaşanan ve bu Kanunun hazırlanmasına zemin hazırlayan sıkıntılarla paralellik göstermekte olduğundan, sadece reform yapmak veya bir kereliğine tüm sistemi düzeltmek adına düzenlemeler yapmak da yeterli olmamaktadır. Bu nedenle, dinamik bir yönü olan kamu personel sorunlarını sürekli izlemek, gerektiğinde müdahale etmek ve en önemlisi de sistemi bozmaya yönelik taleplere karşı durabilmektir. Bu da ancak güçlü bir personel teşkilatının varolmasıyla mümkün olacaktır.

II. MALİ HAKLAR SORUNUNUN KAYNAKLARI
II.1. Personel Kanunlarındaki Farklı Uygulamalar
1960 yılında Devlet Personel Dairesinin kurulmasından hemen sonra başlatılan personel rejimi reformu çalışmalarında, tüm kamu personelini tek çatı altında toplayacak bir rejim ve tek bir ücret politikası düşüncesi öne çıkmış bulunmaktaydı. 14.7.1965 tarihli ve 657 sayılı Kanun ile bu hedef ilk başta gerçekleştirilmiş gözüküyordu. Ancak, sonradan çıkarılan muhtelif personel kanunları ile mali haklar farklı şekillerde düzenlenmiş oldu. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin özlük haklarının farklı kanunlarla düzenlenmiş olması, değişik personel kanunlarına tabi çalışanlar arasındaki mali dengenin bozulmasını da ister istemez beraberinde getirmiştir.

Bugün yürürlükte olan ve personel konuları ile ilgili hüküm içeren kanunları şu şekilde sayabiliriz:

- 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu

- 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu

- 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu

- 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu

- 3269 sayılı Uzman Erbaş Kanunu

- 3466 sayılı Uzman Jandarma Kanunu

- 442 sayılı Köy Kanunu

- 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname

- Personel çalıştırılmasına ilişkin hüküm içeren özel kanunlar

Yukarıda sayılan kanunlar, mali ve sosyal haklar, sosyal güvenlik, örgütlenme ve sendikal haklar gibi konularda birbirinden kopuk ve farklı düzenlemeler içerdiğinden çoğunlukla adil uygulamaların ortaya konulması da mümkün olamamaktadır.

Bir personel kesimine ek imkan sağlamaya yönelik kanun değişikliği, diğer kesimlerle oluşan ücret dengesini bozarken, aleyhine ücret farklılığı yaratılan kesime emsal teşkil etmekte ve bir kısırdöngü içinde yeniden kanuni düzenleme veya düzenlemeler yapılmasına neden olmaktadır.[1]

Kamu görevlileri arasında oluşan bu ücret farklılaşması kurumlararası nakilleri de gündeme getirdiğinden, düşük ücretle çalışan kamu görevlileri, bir şekilde daha fazla maaş alabilecekleri kurumlara geçme savaşı vermekte ve bu nedenle sözkonusu personelden yeterince yararlanılamamaktadır. Örneğin, bir dönem Kamu İktisadi Teşebbüslerinde çalışan personele daha fazla mali imkanların sağlanıyor olması nedeniyle bir çok kamu kuruluşundan KİT’lere yoğun nakiller sözkonusu olmaktaydı. Bugün ise, kamu görevlileri genel ücret rejimi dışındaki kurumlara geçebilmek için vargücüyle çalışmaktadırlar.

II.2. Genel Ücret Rejimi Dışında Yer Alan Kurumlar
Kamunun belli görevlerinin özellik arzettiği düşüncesi (siyasi müdahaleye uzak olunması, kurum çalışanlarının özel sektör çalışanları ile kazanç dengesinin kurulması gibi) ile bazı kamu kurum ve kuruluşlarında genel uygulamaların dışına çıkılabilmektedir. Bu tür kurumlardan olan Merkez Bankası, İMKB, SPK, RTÜK, Rekabet Kurulu, TÜBİTAK, Milli Prodüktivite Merkezi, KOSGEB, Türk Telekom, Kamu İhale Kurumu, TRT, BDDK gibi idarelerde ücret belirleme yetkisi, ilgili idarede ya da idarenin bağlı bulunduğu bakanda olabildiğinden, genel ücret rejimine dahil personel ile genel ücret rejimi dışında kalan sözkonusu personel arasında ücret açısından bir uçurum oluşmuş durumdadır.

II.3. Ek Ödemeler Sorunu
Bugün “ek ödeme” denildiği zaman belli işlerin zorluğundan, riskinden veya özelliğinden dolayı ödenmekte olan bir paradan ziyade bazı meslek mensuplarının ya da bazı kurumların bastırıp bir şekilde elde ettikleri ve maaşın içinde yer alan veya yer almayan ödemeler anlaşılmaktadır. Özellikle mecliste yapılan kulislerle herhangi bir kanunun çıkarılması esnasında bu kanuna eklenen muhtelif hükümlerle veya kanun çıkarılmasına bile ihtiyaç kalmadan belli meslek gruplarının maaşları artırılmaktadır. Sistemin dışına bir kez çıkıldıktan sonra da ister istemez gerisi gelmektedir. Buradaki sorun bir yönüyle yukarıda da değinildiği üzere devlet personel rejimini sürekli gözeten ve denetleyen bir yapının olmamasından kaynaklanmaktadır.

657 sayılı Kanunun 146 ncı maddesinde, memurlara kanun, tüzük ve yönetmeliklerin ve amirlerin tayin ettiği görevler karşılığında bu Kanunla sağlanan haklar dışında ücret ödenemez, hiçbir yarar sağlanamaz denildiği halde “ek ödeme” çeşitli şekillerde ve adlar altında yapılabilmektedir. Türk kamu istihdam politikasının, çok aşındırılmış ve içi boşaltılmış bu kavrama yenik düştüğünü söylemek yanlış olmayacaktır.

657 sayılı Kanunun ilk halinde sadece bir gösterge tablosu üzerinden aylık ödemesi öngörülmüş iken, Kanunun uygulamaya geçirilmesinden hemen sonra “ek gösterge” ve “yan ödeme” gibi iki ayrı ödeme unsurunun daha ücret sistemine eklenmesi zorunluluğu ortaya çıkmıştır. Bugüne kadar çıkarılan kanun ve KHK’larla farklı hesaplamayı gerektirecek 50’ye yakın maaş unsuru daha ihdas edilmiştir. Bütün bu unsurların farklı vergilendirilmesi ve değişik kesintilere tabi tutularak hesaplanması ayrı bir uzmanlık haline gelmiştir. Bu durum sistemin karmaşık bir hal almasına sebebiyet vermiş ve şeffaf olmayı engellemiştir. Temel aylık dışındaki bu ek ödemelerin bir kısmının zorunluluk arzetmediği, aynı nitelikte olduğu halde sadece adı ve ödeme şeklinin farklı olduğu görülmektedir. Bu durum, sözkonusu ödeme unsurlarının sistemli ve genel düzenlemeler yerine kısmi ve kurumsal düzenlemeler şeklinde gerçekleştirilmesinden kaynaklanmaktadır.[2]

Diğer taraftan, yan ödemeler ve özel hizmet tazminatları emekliliğe yansıtılmadığı için çalışanlarla emekliler arasında emekliler aleyhine büyük uçurumlar yaratılmıştır. Bu açığı belli kesimler lehine giderebilmek için bu kesimlere ek olarak makam tazminatı ödenmektedir.[3] Çok çeşitlenmiş olan tazminatların, bazen personelin kadro derecesine göre verildiği de olabilmektedir.

II.4. Kadro Karşılığı Sözleşmeli Personel İstihdamı
657 sayılı Kanun ilk yayımlandığında bu Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendi ile, geçici nitelikte olan ve uzmanlık gerektiren bazı işlerin sözleşme ile yaptırılması öngörülmüş iken, daha sonra çeşitli zamanlarda bu maddenin kapsamı genişletilmiştir. 1984 yılında Başbakanlık ve bağlı kuruluşlarında kadro karşılığı sözleşmeli personel uygulamasına geçilmesiyle birlikte sözleşmeli personelin geçici olmasına da gerek kalmamış ve Devletin asli ve sürekli hizmetleri için de sözleşmeli personel istihdam edilir olmuştur. Her ne kadar literatürde kadrolu ve sözleşmeli kavramları zıtlık ifade ediyor olsa bile bu iki kavram başarılı bir şekilde birleştirilmiş ve kadro karşılığı sözleşmeli personel kavramı elde edilmiştir.

Kadro karşılık gösterilmek suretiyle çalıştırılan sözleşmeli personeli kendi içinde;

1. Teşkilat kanunlarına konulan hükümler gereğince kadro karşılık gösterilmek suretiyle çalıştırılan sözleşmeli personel

2. Avrupa Topluluğu uzman ve uzman yardımcıları

3. Büyükşehir belediyelerinde kadro karşılık gösterilmek suretiyle çalıştırılan sözleşmeli personel

4. Sanatçılar

şeklinde dörde ayırmak mümkündür.

Kadro karşılığı sözleşmeli personel çalıştıran kurumlarda, kurumun üst düzey yetkilisine ya da kurumun bağlı olduğu bakana BKK kararıyla, o kurumda kadro karşılığı sözleşmeli olarak çalışan personelin ücretlerini belirleme yetkisi verilmiş olduğundan genel ücret rejimi dışına çıkılması da kolaylaşmış olmaktadır. Esasen bu sistemle getirilmek istenen de zaten bu olduğundan, bu sorunun çözümlenmesine yönelik hiçbir adımın atılması da mümkün olmamaktadır.

Aynı ya da benzer işleri yapanlardan bazılarının kadro karşılığı sözleşmeli olarak çalışması ve kadrolu memura göre daha fazla ücret alması, eşit işe eşit ücret ilkesine uymadığı gibi, aynı işi yapan kadrolu çalışanların motivasyonunu etkilemekte, iş veriminin azalmasına ve huzursuzluğa neden olmaktadır.

Oysa, Anayasanın 128 inci maddesi gereğince, asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri[4] eliyle yürütülmektedir. Sözleşmeli personel diğer kamu görevlileri tanımına girmediğinden bu personelin asli ve sürekli işlerde çalıştırılmaları da hukuken izaha muhtaç bir konu niteliğindedir. Zaten sözleşmeli personel, tanımı gereği geçici ve istisnai işler için istihdam edilen personeldir.

II.5. Memur ve İşçiler Arasındaki Ücret Dengesizliği
657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinde kamu hizmetlerinin, memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler eliyle gördürüleceği belirtilmiş olmakla birlikte işçi tanımı yapılmasından kaçınılmıştır. Esasen, kamu sektöründeki ve özel sektördeki işçilerle ilgili olarak özlük hakları da dahil olmak üzere diğer düzenlemeler 4857 sayılı İş Kanununda yer aldığından İş Kanununa tabi kamu işçileri ile 657 sayılı Kanuna tabi personel arasında ücret dengesi oluşturmak mümkün olamamaktadır.

Memurlarla işçiler arasındaki ücret dengesizliğinin nedeni, şüphesiz işçilerin toplu sözleşme hakkına sahip olmalarından kaynaklanmaktadır. Bu durum ise gün geçtikçe memurlar aleyhine farkın açılmasına neden olmaktadır.

İşçi-memur ayırımı sorununu çözebilmek ve kamu kesimi çalışanlarının da sosyal devlet ilkesinden yararlanabilmelerini sağlamak için memurların da temel insan haklarından ve özgürlüklerinden yararlanmaları gerekir. Bu konuda farklılık yapmak, yapay bir işçi-memur ayırımı sorunu yaratmak sonucunu doğurmaktadır. Demokratik çağdaş toplumlarda böyle bir ayırım yoktur.[5] Dolayısıyla, toplu sözleşme hakkından devlet memurlarının da gerektiği şekilde yararlandırılması gerekmektedir. Aksi taktirde bu ayrım devam edip gidecektir.

III. NE YAPILMALI?
Çalışanların mali hakları ile ilgili sorun, temelde bütçe imkanlarından kaynaklanmakla birlikte, kamu çalışanlarının motivasyonunun ve iş verimliliğinin artırılması açısından eldeki imkanların akılcı ve adil bir şekilde dağıtılması gerekmektedir.

Adına reform denilsin denilmesin, getirilecek yeni düzenlemeler ile, halihazırda işçi-memur, sözleşmeli personel-kadrolu personel gibi ayırımlardan kaynaklanan ücret dengesizlikleri ile genel ücret rejimi içinde ve dışında yer alan kurum ve kuruluşlarda çalışan personel arasındaki ücret uçurumunun giderilmesi gerekmektedir. Yeni düzenlemelerde ücret tavanını geçebilecek miktarlar kazanılmış hak olarak korunmamalıdır. Aksi taktirde ücret tavanının altında uzun yıllar kalmış olan çalışanların kaybedilmiş haklarının da aynı mantıkla telafi edilmesi gerekecektir.

Tüm bu adımlar atıldıktan sonra, hem mevcut kurumlardaki ücret dengesinin muhafaza edilmesi hem de yeni kurulan teşkilatlarda istihdam edilecek personele fazladan mali haklar tespit edilmesinin önüne geçilmesi için bağımsız ve yetkili bir devlet personel teşkilatının görev başında olması gerekmektedir.

İyi bir sınıflandırmanın, iyi bir ücret sistemini beraberinde getireceği, eşit işe eşit ücret ilkesinin hayata geçirilmesini kolaylaştıracağı için sınıflandırma ve kadro (görev) tanımlarının da çok iyi hazırlanması gerekmektedir.

Ayrıca, ücret-enflasyon ilişkisi aylar itibariyle takip edilmek suretiyle, çalışanların reel ücret dengesinin zamanla bozulmasının önüne geçilmesi gerekmektedir.

Kamu personelinin tamamının mali hakları “ücret açıklığı” anlayışı çerçevesinde belli kalemlerden oluşmalı; ek ödemeler için belli standartlar getirilmeli ve bu ödemelerin bir mali doyum aracı olarak ödenmesinin önüne geçilerek adaletsiz uygulamalara da son verilmelidir.

Bu çerçevede, kamu çalışanlarına yapılması gereken ödemeleri, Temel Ücret, Yan Ödemeler ve Hayat Pahalılığı Ödeneği olmak üzere üç başlık altında toplamak mümkündür.

- Temel Ücret

Aşağıdaki tabloda yer aldığı üzere her bir ücret skalası A, B, C ve D sınıflarından oluşmalı ve ücret grupları (yeterli sayıda) bu sınıflar içerisinde yer almalıdır. Kadro (görev) tanımlamaları yapıldıktan sonra her bir ücret grubunun hangi unvanlardan oluşacağı tespit edilmelidir. Çalışanların sahip olacağı mali haklar da bu çerçevede belirlenmiş olacaktır.

Tablo: Kamu çalışanlarının ücret skalası

- Ek Ödemeler

Görevin özellikleri; riski, zorluğu, mali sorunluluğu vs. dikkate alınarak belirlenmelidir.

- Hayat Pahalılığı Ödeneği

Bu ödeneğin miktarı, memurun evli veya bekar olmasına, çocuk sayısına, eşin çalışıp çalışmadığına bağlı olarak tespit edilmelidir. Ayrıca, bölgeler itibariyle kira oranlarının farklılık göstermesi, şehir içi ulaşım giderlerinin getirdiği ek maliyetler ve bazı bölgelerde kış aylarının çetin geçmesi de dikkate alınarak bölgeler arası ücret farklılaştırılmasına da gidilmelidir.

IV. SONUÇ
Mali haklarla ilgili olarak kamu istihdam politikasının aksayan yönleri aslında çok yakından bilinen ve izlenen bir konu olmasına karşın, aksayan yönlerin telafisine bir türlü girişilememektedir.

Bütçe imkanları ile bağlantılı olarak bir gün mali hakların düzeleceğini beklemek yerine mevcut imkanların kamu görevlileri arasında adil bir şekilde dağılımının sağlanması gerekmektedir. Önümüzdeki günlerde gerçekleştirilmesi beklenen devlet personel rejimi reformu ile getirilecek düzenlemeler önemli olmakla birlikte, getirilen sistemin bozulmaması için güçlü ve bağımsız bir devlet personel teşkilatının oluşturulması şarttır.