|
|
ÖDENEĞİ OLMAYAN BİR İŞ İÇİN İHALEYE ÇIKILABİLİR Mİ? Bilal KOCABAŞ
Devlet Bütçe Uzmanı I- GİRİŞ Kamu kurum ve kuruluşlarının mal veya hizmet alabilmeleri yahut yapım işine girişebilmeleri yılı bütçe kanunları ile verilen yeterli ödenek miktarına bağlıdır. Ödenekler yasalarla verilirken ödeneklerin kullanılma esasları da yine yasalarla belli edilir. Bu açıdan bakınca mali mevzuatımız, ödeneksiz ihaleye çıkılamayacağı esasını belirlemiştir. Bununla birlikte bu esasın istisnaları da mevcuttur. Bu çalışmada, ödeneğin ön şart olarak kabul edildiği ve edilmediği ihaleler, mevcut İhale Kanunu ve diğer mali mevzuat açısından ele alınarak incelenecektir. II- İHALELERDE ÖDENEK ŞARTI Mali Anayasa olarak nitelendirilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun muhtelif maddelerinde ödenek-harcama ilişkisi ile ilgili hükümler yer almaktadır. (1) Bu Kanunun 45'inci maddesinde, yapılması bir kanunla emrolunan hizmetlerin karşılığının kesinlikle ilgili yılın bütçesine alınması gerektiği, ek 1'inci maddesinde ise, yeterli derecede ödenek temin edilmedikçe taahhüt evrakı düzenlenemeyeceği ve sözleşme yapılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla, 1050 sayılı Kanun, ödeneksiz harcama (ihale) yapılamayacağını esas kural olarak belirlemiştir. 2003 yılı başında yürürlüğe giren 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Temel İlkeler” başlıklı 5'inci maddesinde yer alan “Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz.” hükmüyle de “ödenek-ihale ilişkisi" kurulmuştur. Zaman zaman 4734 sayılı Kanunun getirdiği bir yenilik olarak da lanse edilen ödeneksiz ihaleye çıkılamaması ilkesi esasen 1050 sayılı Kanunun da önemli bir ilkesidir. Dolayısıyla, kamu alımlarının 2886 sayılı Devlet İhale Kanununa göre yapıldığı dönemde de 1050 sayılı Kanun hükümleri uyarınca ödeneği bulunmayan işler için ihaleye çıkılması mümkün değildi. Bu nedenle, 4734 sayılı Kanunun bu anlamda getirdiği yeniliği, mali mevzuatta yer almakla birlikte önceki ihale mevzuatında zikredilmeyen bir şartın açıkça ifade edilmesi olarak tespit etmek yanlış olmayacaktır. İhalelerde uygulanacak esas ve usullerin belirlendiği 4734 sayılı Kanunda “ödenek şartı”na ilişkin bir hükme yer verilmesi, kanun tekniğine çok uygun olmamakla birlikte, kanun koyucunun “ihale mevzuatının muhatapları”nı “ödenek” konusunda bilgilendirmek istediği anlaşılmaktadır. Nitekim kanun tekniğine uygun olmayan bu hüküm ile getirilen “ödenek şartı”, sözkonusu Kanun kapsamında yer alan ticari işletmeler açısından ilginç bir durum olarak karşımıza çıkmaktadır. Zira işletme bütçeleri, devlet bütçesinden farklı şekillerde düzenlenmekte ve farklı amaçlarla kullanılmaktadır. 1050 sayılı Kanun 2004 yılı sonunda yürürlükten kalkacak olup, bu Kanunun yerini alacak olan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunuyla da “ödenek şartı” getirilmiş bulunmaktadır. Sözkonusu Kanunun “Ödeneklerin kullanılması” başlıklı 20'nci maddesinin (d) bendinde “Kamu idareleri, bütçelerinde yer alan ödeneklerin üzerinde harcama yapamaz.”, “Yüklenmeye girişilmesi” başlıklı 26'ncı maddesinde ise, “Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler.” hükümlerine yer verilmiştir. Anılan Kanunlar, ödeneksiz ihaleye çıkılmaması için görevlilerin sorumluluğunu da düzenlemiş bulunmaktadır. İhale mevzuatı açısından bu sorumluluk ihale yetkilisindedir. 4734 sayılı Kanun ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununun uygulanmasına yönelik olarak çıkarılan ihale uygulama yönetmeliklerinin ekleri arasında yer alan “ihale onay belgesi”nde kullanılabilir ödenek tutarının gösterilmesi gerekmektedir. Onay belgesi, ihale yetkilisi tarafından imzalandığı taktirde hüküm ifade edeceğinden ödenek kontrolü de yapılmış olmaktadır. Zaten 4734 sayılı Kanunun 4'üncü maddesinden, “ihale yetkilisi”nin ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi olduğu anlaşılmaktadır. Bu Kanunun 60' ıncı maddesiyle de ihale yetkilisi de dahil olmak üzere ihale sürecinde görev alanların ceza sorumlulukları düzenlenmiş bulunmaktadır. Ödenek şartının kontrolü, 5018 sayılı Kanunun “Harcama öncesi kontrol” başlıklı 58'inci maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, mali kontrol yetkilisi, alınacak mali kararların kullanılabilir ödenek tutarı, bütçe tertibi, ayrıntılı harcama programı ile harcamanın bütçe ve gider mevzuatına uygunluğunu kontrol etmekle mükelleftir. Bu Kanunun 70 ve takip eden maddelerinde ise mali yönetim ve kontrol sürecinde görev alanlara uygulanacak yaptırımlar düzenlenmiş bulunmaktadır. III- SARİ YATIRIM İHALELERİNDE İLK YIL İÇİN ÖNGÖRÜLEN % 10'LUK ÖDENEK ŞARTI Yatırım projelerinin hedeflenen zamanlarda tamamlanamaması, bir taraftan maliyetleri artırıp bütçe imkanlarını daha da zorlarken diğer taraftan da elde edilecek faydadan mahrum kalınmasına neden olmaktadır. Sınırlı ödeneklerle çok sayıda ve öncelikleri belirlenmemiş projelerin bitirilmeye çalışılması nedeniyle belli projelerin bitirilmesi onlarca yılı bulabilmekte hatta bazı projelerden vazgeçildiği bile olmaktadır. Gerek politik hesaplar nedeniyle gerekse kamu yatırım programının etkin ve bilimsel bir şekilde yapılamaması nedeniyle yıllardır sözkonusu sorunlar yaşanmış ve halen de yaşanmaktadır. Bütçe döneminin yıllık olması, bir yıldan fazla yılı kapsayan işler için özel düzenlemeler yapılmasını gerektirmektedir. Nitekim, “sari işler” olarak ifade edilen sözkonusu işlerle ilgili olarak, mevzuatımızda muhtelif düzenlemeler yer almaktadır. Bu konuyla ilgili olmak üzere, 4734 sayılı Kanunun 62'nci maddesinin (a) bendi ile “Yatırım projelerinin plânlanan sürede tamamlanarak ekonomiye kazandırılabilmesi amacıyla, birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar itibariyle ödeneğin bütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın yapılmış olması zorunludur. İlk yıl için öngörülen ödenek proje maliyetinin % 10'undan az olamaz ..” hükmü düzenlenmiş bulunmaktadır. Buna göre, birden fazla yılı kapsayan bir yatırım projesinin (yıllara sari bir iş) ihale edilebilmesi için, - İşin süresine uygun olarak yıllar itibariyle ödeneğin bütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere programlamanın yapılmış olması, - İlk yıl için öngörülen ödeneğin proje maliyetinin % 10'undan az olmaması, gerekmektedir. Böylece, kamu yatırımlarının sadece göstermelik bir temel atma törenine indirgenmesinin önüne geçilmeye çalışılmıştır. 4734 sayılı Kanunda böyle bir hükmün yer alması ihale mevzuatı açısından bir yenilik sayılmakla birlikte, yılı yatırım ödeneğinin proje maliyetinin % 10'undan az olamayacağına dair düzenlemeler bütçe kanunlarında da yer almaktadır. Nitekim, 5027 sayılı 2004 Mali Yılı Bütçe Kanununun “Yatırım harcamaları” başlıklı 12'nci maddesinin (a) bendi ile, yıllık programlara ek yatırım cetvellerinde yer alan projeler ile ödeneği toplu olarak verilmiş projeler kapsamındaki yıllara sari işlere 2004 yılında başlanabilmesi için, proje veya işin 2004 yılı yatırım ödeneğinin, proje maliyetinin % 10'undan az olamayacağı hüküm altına alınmıştır. Aynı bentte, finansmanı ikili işbirliği çerçevesinde dış proje kredisi ile sağlanacak olan projelerden kurulu gücü 500 MW üzerinde olan baraj ve hidroelektrik santral projelerinin % 10'luk ödenek şartından istisna tutulduğu da belirtilmiştir. Getirilen bu istisna, ikili işbirliği çerçevesinde sağlanan dış proje kredisinin kendi özel koşulları ile ilgili bulunmaktadır. İlk yıl için öngörülen ödeneğin proje maliyetinin % 10'unu karşılayamaması halinde ise, -2004 yılı için- ilgili projenin 2004 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar hükümlerine uyulmak ve öncelikle kurumların yatırım ödenekleri içinde kalmak suretiyle revize yapılması gerekmektedir. Aksi halde sözkonusu projeye başlanılması mümkün olamayacaktır. Diğer taraftan, gerek 4734 sayılı Kanun gerekse bütçe kanunları ile getirilen % 10'luk ödenek şartının bazı büyük projelerde uygulanması zor görünmektedir. Örneğin, büyük bir proje için ilk yıl % 10'luk bir ödenek konulmuş olsa bile, sözkonusu projeye ilişkin olarak bir yılda gerçekleştirilecek işin hakedişi, projenin % 10'luk ödenek diliminin altında kalabilecektir. Maliye Bakanlığınca hazırlanan ve 14 Şubat 2004 tarih ve 25373 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe 2004/1 sıra numaralı Taahhüt ve Sözleşme Tasarılarının Vizelerine İlişkin Genelge’nin I-C-5 Sari Yatırım İhalelerinde Gerekli Olan Asgari Ödenek Miktarı başlıklı bölümde % 10'luk ödenek şartı ile ilgili olarak şu düzenlemeler yapılmıştır: a- Genel bütçeye dahil daireler ile katma bütçeli idareler, 2004 yılı içinde başlayacakları ve birden fazla yıl devam edecek işleri için (ikmal inşaatı niteliğindeki işleri dahil) proje maliyetinin en az % 10'u kadar bir ödeneği ayıracaklardır. b- Ödeneği bir proje numarası altında toplu olarak verilmiş projelerin 2004 Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karara göre ilgili bakanın, üniversitelerde rektörün onayı ile detay programları yapılırken, 2004 yılında başlatılacak işlerin proje maliyeti ile proje maliyetinin en az % 10'u tutarındaki ödenek detay programında gösterilecektir. c- Aynı proje kapsamında birden fazla bölüme ayrılarak aynı anda veya değişik zamanlarda ihale edilen işlerin her biri için de her bir alt projenin en az % 10'u oranında ödeneğinin bulunması gerekmektedir. d- % 10 ödeneğin hesaplanmasında bütçe ödeneğine ek olarak yatırım programında yer alan diğer kaynaklar da dikkate alınacaktır. e- Kurumlarca, 2004 yılında başlanacak işlere ait ödeme emirleri, bu işlerle ilgisi kurulmak suretiyle düzenlenecektir. Böylece, işin ihale edilmesi için mahalline gönderilen ödenek, Genel Bütçeye Dahil Daireler ve Katma Bütçeli İdareler Muhasebe Yönetmeliğinin 380'inci maddesine göre saymanlık tarafından taahhüde bağlandığı ilgili yardımcı defterin açıklama bölümünde gösterilir. Ancak, aynı ödeme emrinin dayanak gösterilmesi suretiyle başka bir iş için ihaleye çıkılması mümkün bulunmamaktadır. f- Proje maliyetinin en az % 10'u oranında 2004 yılı için ödenek ayrılarak yıl içinde ihale edilen proje veya alt projelerin ödeneklerinden, daha sonra ihale edilecek projelere ödenek aktarılmayacaktır. g- İhale komisyonlarında görevli maliye memurları ihale kararlarını “% 10 ödeneği vardır.” veya “% 10 ödeneği yoktur.” şerhini düştükten sonra imzalayacaklardır. h- İhale vizelerini yapan birimlerce de işin detay programında yer alan proje maliyetinin ve bu proje maliyetinin en az % 10'u olan ödeneğin gösterilmiş olması şartı aranacaktır. Genelgedeki bu düzenleme ile, % 10 ödenek şartına ilişkin esaslar ayrıntı olarak tespit edilmiş bulunmaktadır. Diğer taraftan, ödeneksiz ihaleye çıkılmaması için ilgili kanunların öngördüğü sorumluluklar % 10 ödenek şartının kontrolüne de imkan sağlamaktadır. IV- ÖDENEKSİZ İHALEYE ÇIKILABİLECEK HALLER Yukarıdaki bölümlerde, gerek 4734 sayılı Kanun gerekse 1050 sayılı Kanun ile 5018 sayılı Kanun hükümleri gereğince ödeneksiz ihaleye çıkılamayacağı konusu üzerinde duruldu. Anılan Kanunlarda ödeneksiz ihaleye çıkılabilecek haller de belirtilmiş bulunmaktadır. 4734 sayılı Kanunun 62'nci maddesinin (b) bendine 4964 sayılı Kanunla eklenen “... ertesi malî yılda gerçekleştirilecek süreklilik arz eden mal ve hizmet alımları için bir önceki malî yıl sona ermeden ihaleye çıkılabilir.” hükmüne istinaden, temizlik, yemek hazırlama, personel taşıma, kiralama hizmeti gibi hizmetler ile süreklilik arz eden hastane malzemesi ve belli gıdalar için bir sonraki yılın ödenekleri açıklanmadan ihaleye çıkılabilmesi mümkün bulunmaktadır. Sözkonusu hüküm şüphesiz kamu kurum ve kuruluşlarına büyük kolaylıklar sağlamış olmakla birlikte “ihaleye çıkılması” ile ne kastedildiği net değildir. Bu ifadeden, her halükarda ihale ilanının yapılacağı anlaşılmakla birlikte, ilanın yayımını müteakip tekliflerin alınmasının ve değerlendirilmesinin yapılıp yapılmayacağı, ihale kararının alınıp alınmayacağı ya da ihale kararı alınmışsa bunun isteklilere bildirilip bildirilmeyeceği belli değildir. Bununla birlikte, ilgili yıl bütçesi açıklanmadan sözleşme imzalanamayacağından, sözleşmenin imzalanması da Maliye Bakanlığının vizesi gereken hallerde bu vizeye bağlı olduğundan, süreklilik arz eden mal ve hizmet alımları için bir önceki malî yıl sona ermeden sözleşme öncesindeki aşamaların (Maliye Bakanlığı vizesi gereken hallerde vize öncesindeki aşamaların) tamamlanmasında bir sakınca olmadığı düşünülmektedir. Dolayısıyla, sözleşmenin imzalanabilmesi için mutlak surette ödeneğin açıklanmasını beklemek gerekmektedir. İhaleye başlandığı halde, yeni mali yılda sözkonusu mal veya hizmet alımı için ödeneğin verilememesi ya da verilen ödeneğin yetmemesi halindeyse sözleşme imzalanamayacağından sözkonusu alımın yapılması da mümkün olamayacaktır. Kamu alımlarının 2886 sayılı Kanuna göre yapıldığı dönemde de, süreklilik arz eden mal ve hizmetlerin yılbaşında ihaleye çıkılmak suretiyle hemen temin edilmesi mümkün olmadığından, özellikle yemek ve temizlik hizmetleri ile ilgili sıkıntı yaşamamak için sözkonusu hizmetlerin -ödenekler temin edilinceye kadar belirli bir dönem- pazarlıkla temin edilmesi yoluna gidilebilmekteydi. Esasen bu sorunların 1050 sayılı Kanundaki eksiklikten kaynaklandığı bilinmekle birlikte gerekli kanun değişikliği bir türlü yapılamamıştır. Hatta şu kadar ki, sorunun 1050 sayılı Kanunda yapılacak bir değişiklikle çözülebileceği düşüncesiyle başka kanunlarda da herhangi bir düzenleme yapılması yoluna gidilmemiştir. Ancak 4734 sayılı Kanuna 4964 sayılı Kanun ile eklenen ve yukarıda yer verilen hüküm ile bu eksiklik giderilmiştir. Her ne kadar 1050 sayılı Kanun süreklilik arz eden mal ve hizmetler için ödenek açıklanmadan ihaleye çıkma imkanı vermemişse de bu Kanunun belli konularda gelecek yıla geçici yüklenmelere izin verdiği görülmektedir. Anılan Kanunun 50'nci maddesinde “Bakanlar bütçe ile verilen ödeneklerden fazla yüklenme ve harcamalarda bulunamayacakları gibi bu ödenekleri özel gelirlerle de çoğaltamazlar. Ancak sürekli hizmetlerden harp kuvvetlerinin yiyecek, giyecek, donatım, silahlanma ihtiyaçları ile bunlarla ilgili maddelerin yaptırma işleri; okul, cezaevi ve hastanelerin yiyecek ihtiyaçları, yapı, onarma ve taahhüde bağlanacak her çeşit taşıma ve 5127 sayılı Kanun gereğince yaptırılacak etüt ve proje işleri için yılları bütçelerindeki ödeneklerin yarısını geçmemek üzere ve Bakanlar Kurulu Kararıyla gelecek yıla geçici yüklenmelere girişilmesi caizdir.” denilmek suretiyle belli konularda gelecek yılın bütçesinin açıklanmasına ihtiyaç duyulmadan ihaleye çıkılmasına izin verilmiş olmaktadır. Ödeneksiz ihaleye çıkılabilmesi ile ilgili olarak, 5018 sayılı Kanunun getirdiği düzenleme ise bu Kanunun 27'nci maddesinde yer almaktadır. Bu maddede “Niteliğinden dolayı mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan aşağıdaki iş ve hizmetler için; her iş itibarıyla, bütçelerinde öngörülen ödeneklerin yüzde ellisini, en geç izleyen yılın Haziran ayını geçmemek ve yüklenme süresi on iki ayı aşmamak üzere, ilgili üst yöneticinin onayıyla ertesi yıla geçen yüklenmelere girişilebilir” denildikten sonra sözkonusu iş ve hizmetler şu şekilde sayılmıştır: a- Türk Silahlı Kuvvetlerinin yapım, onarım, etüt ve proje işleri, araştırma-geliştirme projeleri, giyecek ve yiyecek alımları, makine-teçhizat, silah-mühimmat-teçhizat alımlarıyla bunların bakım, onarım ve imalat işleri. b- Yiyecek, yakacak, akaryakıt ve madeni yağ ihtiyaçları. c- Temini ve korunması güç olan ilaç, aşı, serum ve tıbbi sarf malzemeleri. d- Periyodik yayın alımı, taşıma, temizlik ve yemek hizmetleri. e- Taşıtların zorunlu mali sorumluluk sigortası. f- Makine-teçhizat bakım ve onarım işleri, bilgisayar sistem ve santralleri ile elektronik bilgi erişim hizmetleri. 5018 sayılı Kanunun bu maddesi ile, mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği bulunan belli iş ve hizmetler için ertesi yıla geçen (geçici) yüklenmelere girişilebilmesi imkanı getirilmek suretiyle 1050 sayılı Kanunun önemli bir eksikliği olarak görülen bu hususta gerekli düzenleme yapılmıştır. 5018 sayılı Kanunun getirdiği bu düzenleme ile ayrıca, 4734 sayılı Kanunun “süreklilik arzeden mal ve hizmetlerle ilgili olarak mali yıl sona ermeden ihaleye çıkılabileceği yönündeki” hükmüne de açıklık getirilmiştir.
(1) Bu Kanunun 7'nci maddesinde, “Devlet gideri” tanımlanırken bu giderin bütçe içinde olmasından, 50'nci maddesinde, bakanların bütçeleri ile verilen ödeneklerden fazla taahhüt ve harcamada bulunamayacağından, 72'nci maddesinde, verile ve ödeme emirlerinde bütçe yılı ile bölüm ve maddesinin gösterilmesinin zorunlu olduğundan, 81'inci maddesinde, saymanın, giderin bütçedeki tertibine uygunluğu da dahil olmak üzere bir takım incelemelerde bulunacağından bahsedilmektedir.
|