PROGRAM BÜTÇE VE PROGRAM BÜTÇE TECRÜBESİ IŞIĞINDA YENİ BÜTÇE ANLAYIŞI

Ertan TOSUN Devlet Bütçe Uzmanı *
Ekonomik Yorumlar / Ekim 2004

I- GİRİŞ

Kamu yöneticileri, tahsil edebilecekleri vergilerin sınırlı olduğunun farkına vardıkları günden itibaren, tahsil edilen vergilerle daha büyük amaçlara ulaşabilmenin yolunu aramışlardır. Bu arayış bütçenin misyonunu ağırlaştırmış ve beraberinde bütçeye bir takım ekonomik fonksiyonlar yüklemiştir. Kaynakların kamu ve özel sektöre dağılımı, milli ekonominin kalkınması, tam istihdam, fiyat istikrarı, gelir dağılımının düzenlenmesi ve ödemeler dengesinin olumluya gidişinin sağlanması şeklinde belirlenen bu fonksiyonların gerçekleşmesinin, büyük ölçüde etkin bir bütçeleme anlayışıyla doğrudan ilişkili olduğu düşüncesi genel kabul gören bir düşünce haline gelmiştir.

Bütçeleme anlayışının yukarda bahsedilen önemi, vergi yükünü artırmaksızın eldeki mevcutlarla daha yüksek çıktı elde edebilmek amacıyla, bütçeleme anlayışının sürekli bir tekamül içinde olmasını gerektirmiştir.

Gelişmiş ülkelerde 1850-1900 arasında başlayan bu arayışın ülkemizdeki yansıması 1960'lı yıllara rastlar. Ülkemizde 1961 yılında planlı kalkınma dönemine geçişle birlikte, kamu yönetiminin geliştirilmesine de özel bir önem verilmiştir. Kamu yönetimde yeniden düzenleme söz konusu olunca, mali yönetimde yeniden düzenleme de kaçınılmaz bir sonuç olarak ortaya çıkmış ve bütçe reformu yapılması gereği tespit edilmiştir.

Fransa, Hollanda ve nihayet ABD ile yapılan ortak çalışmalar neticesinde 1973 yılında program bütçe uygulamasına geçilmiştir. Program bütçe uygulaması, bir yandan ülkenin mali yapıya ilişkin ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla bir yandan da dünyadaki gelişmelere ayak uydurmak amacıyla uygulandığı dönemlerde bir takım değişimlere uğramıştır. Ve bu değişimler önce "program bütçe anlayışının" erozyona uğramasına neden olmuş ve nihayet 2004 yılında da "program bütçe kod yapısının" yerini Analitik Bütçe Sınıflandırmasına (ABS) bırakması ile son bulmuştur.

Bu çalışmada 1973 yılında geçilen “program bütçe”yle hedeflenen "program bütçe anlayışı"nın ne olduğu ortaya konulmaya çalışılacak, özellikle 1970'li yılların başındaki yaklaşım tespit edilemeye çalışılacak ve 30 yıllık uygulama süresince bu anlayışın gerçekleştirilip gerçekleştirilemediğine bakılarak ABS için "bütçeleme anlayışı" önerilerinde bulunulacaktır.

Bu hedeflere ulaşmak için öncelikle 1973 yılında bütçe reformuna götüren ortam yani klasik bütçe anlayışına değinilecek ve ardından program bütçeye değinilecektir. Program bütçe öncesinde bütçeleme anlayışı ne idi? Ülkeyi program bütçeye götüren sebepler ne idi? Ve en önemlisi program bütçeden beklenen ne idi? Ne oldu? Neden?

II- PROGRAM BÜTÇE ÖNCESİ DÖNEM

Ülkemizde bütçe hakkı 1924 Anayasası ile birlikte tanınmış olmasına rağmen bütçenin 1927 yılında yayımlanan 1050 sayılı Kanun ile beraber çağdaş bir anlama büründüğünü söylemek mümkündür. Fakat bütçe hakkı ileri bir şekilde 1961 Anayasasıyla belirlenmiştir ve 1973 yılına kadar uygulanan bütçe, klasik bütçe anlayışını sergilemiştir.

Klasik maliyeciler devlet bütçesini aile bütçesi ile aynı düşünerek var olan gelirler kadar harcama yapma esasından hareket etmişlerdir. Nasıl bir evin reisi cüzdanındaki paradan fazlasını harcayamazsa devlet de gelirlerden fazlasını harcayamaz fikrinden hareket ederler.

Klasik bütçe anlayışında bütçenin işlevlerini yapabilmesi için klasik bütçe ilkelerine göre, bütçe ödeneklerinin verilmesinde yapılacak kamu hizmetlerinin niteliği ve niceliği değil, o hizmeti yapan örgüt göz önüne alınır, ödenek, o örgütün hizmetlerini yapabilmesi için o örgütün devamını gerektiren miktarda verilir. Bu ödeneklerin ayırımında, ayırımı yapan örgüt (Maliye Bakanlığı) ve parlamentonun; o örgüt tarafından yapılacak hizmetler, hizmetlerin verimi ve nasıl yapıldığı hakkında bir fikri yoktur. Adeta harcanan para kadar hizmetin yapıldığı kabul edilir.

Klasik bütçe uzun bir geçmişine, geniş bir uygulama alanı olmasına ve pek çok tecrübelerine rağmen bazı güçlükleri yenemediği gibi gelişen şartlara uyamama durumları da var olduğundan bazı eleştirilere uğramıştır. Bu eleştirileri “Program Bütçe Reform Grubu” üyelerinden Gülay Coşkun şöyle sıralamıştır.

1- Klasik bütçe ile hükümetin neyi niçin yaptığı hangi amaçlara ulaşmak istediği değil, neleri satın aldığı ve bunlara ne kadar harcadığı saptanabilir. Bu harcamaların sonucu elde edilen yararlar ve hükümet programlarının maliyet-fayda ilişkileri üzerinde durulmaz. Bunun içindir ki, amaca önem verilmemekle, bu amaçların saptanması ve belirlenmesi için bir çaba sarf edilmez. Giderlerin saptanmasında sadece geleneklere bağlanılır ve siyasi faktörler büyük rol oynarlar.
2- Klasik Bütçede amaçların saptanmasındaki bu eksiklik, hizmetlerin programlanmasına engel olduğu gibi, seçimlik programların yapılmasına ve bunlar arasında karşılaştırma yapmaya da olanak vermez.
3- Bütçe hazırlama teknikleri gelişmemiştir. Geriye dönük, geçmiş bütçeler ile ödenek miktarları hakkında karar vermeye çalışır. Halbuki, yeni teknikler gelişmiştir. Sistem analizi ve bu analizin çeşitli matematiksel teknikleri mevcuttur. Fakat klasik bütçede bunlar kullanılmaz.
4- Bu teknikler kullanılmadığı için tekniklerin kullanılmasına olanak verecek bilgi toplama raporlama sistemleri de klasik bütçede gelişememiştir.
5- Klasik bütçe ile plan ilişkisi kurulamamıştır. Plan, fonksiyonel ve ekonomik esaslara göre yapıldığı halde, klasik bütçe ekonomik bakımdan tutuculuğu ve fonksiyonel olma yerine sadece harcama kalemlerinin sıralanmasıyla meydana geldiği için bu ilişki kurulamamıştır.
6- Klasik bütçe henüz kamu fonlarının ihtiyaçlar arasında mantıki bir dağılımı yapacak kurumsal bir çerçeveye oturtulamamıştır.
7- Klasik bütçede hizmet görülmediği, fakat sadece harcama kalemleri sıralandığı için adeta her mali yıl her mali kalemin artması gerekir düşüncesiyle hareket edilerek, harcamalar sürekli bir artış gösterme eğilimindedir. Bir hizmetin azalması veya ortadan kalkması söz konusu dahi olmamaktadır. Teferruat içinde boğulunarak, hizmet programları bakımından büyük eksiklik ortaya çıkar.
8- Klasik bütçenin esasını muhasebe aracılığıyla sıkı bir denetim teşkil eder. Ancak bu denetim evrak üzerinde, sadece formaliteyi gerektiren ve belki de bir saymanın ufak bazı hesaplarının denetimi ve onun sorumluluğunu doğuran bir denetimdir. Esas olan, yönetici sorumluluğu, etkin bir sorumluluk denetimi olduğu halde klasik bütçede bu anlamda verimlilik ve etkinlik denetimi yoktur.

Klasik bütçenin yukarda belirtilen eksiklikleri ve bütçeleme hususunda uluslararası alanda yaşanan gelişmeler program bütçeye geçilmesine neden olmuştur.

III- PROGRAM BÜTÇE UYGULAMASI

20. yy da savaş sonrası bütün endüstrileşmiş ülkelerde; sürekli bir gelişme, tam çalışma ve ekonomik dengeye uygun şartları devam ettirmek, kamu iktidarlarının görevleri arasına girmiştir. Klasik maliye kavramının temelinde yer alan "bütçe politikasında denge işlevi" ve buna verilen önemde değişiklik meydana gelmiş, kamu hizmetlerinin gelişimi kamu gelir ve harcamalarının değişmesine ve bunların toplam talep üzerindeki etkilerinin gelişmesine sebep olmuştur. Hükümetler, böylece, vergi ve harcama politikalarını genel talep durumu ile bağlantılı olarak düşünmek ve ekonomideki dalgalanmaları düzeltebilmek için bir araç olarak bütçeyi kullanmak gereğini duymuşlardır. Kaynakların tam kullanımı, olumlu ödemeler dengesi, dengeli fiyat, uzun sürede gelişmeye elverişli olasılıkların yaratılması sorunları ve bunların çözümlenmesi meseleleri ortaya çıkmıştır.
Böylece bütçe politikası bir ekonomik araç haline gelmiştir. Ekonomik şartların tahminine göre bütçenin geniş veya dar tutulması gerekli olabilir ve hükümetler buna karar verme durumundadırlar. Güdülecek hedef, devlet bütçesinin denkliği değil fakat ekonomik denkliktir. Ekonominin diğer kesimlerindeki talep fazlalarını veya talep yetersizliklerini nötralize etmek için tabidir ki, araçlara özellikle para politikasının yardımına ihtiyaç vardır.

Gelişmiş ülkelerde "bütçe" alanında 1950'lerden başlayan gelişmelerin 1970'lerin başına geldiğimizde nihayetlendiğini görmekteyiz. Fonksiyonlarındaki gelişmeler sonucu bütçeler, sadece yasama organının yürütme organını denetleme aracı olmaktan çıkıp devletin ekonomiye müdahale etme, yön verme aracı haline gelmiştir. Kamu hizmetlerinin maliyeti ile hizmetlerin amaçlarına ulaşmadaki başarı derecesi arasında bir karşılaştırma yaparak, o hizmetin verim ve etkinliğini ölçme ve yasama organı tarafından hükümeti bu yolla denetleme düşünce sistemi hakim olmaya başlamıştır. Devlet harcamalarında bunların nelerden ibaret olduğu değil de bu harcamaların "neden ?", "niçin?", "hangi amaçla?" yapıldığı üzerinde durulup yanıtları alınmaya çalışılmıştır. Bu amaç için devlet harcamalarında hizmet fonksiyonlarına göre bir sınıflandırma yapılıp, devlet bütçesinin adeta hükümet programı haline gelmesi ve fonksiyonel etkinlik denetiminin yapılması sağlanmıştır. Ayrıca seçimlik programlar ve bunların performanslarını çağdaş tekniklerle saptamakla, karar verme organlarına yardımcı olunabilmektedir.

A- Program Bütçe
Program bütçe kavramı ilk defa ABD de 1913-1915 yıllarında ortaya atılmıştır. 1934 yılında Federal Devlet Tarım Bakanlığında uygulamaya konmuş hemen hemen aynı dönemde “Tennessee Valey Authority” tarafından uygulanmaya başlanmıştır. Diğer eyaletlerde ise program ve performans bütçelere göre hizmet sınıflamaları savaş yıllarında yapılmıştır.

1948 yılında ABD Deniz Kuvvetlerinin bütçesi performans esasına göre yapılmıştır. 1950 yılında Hoover Komisyonu raporunda performans bütçe tekniği önerilerini getirip, faaliyet ve projeler esasına göre bütçe esası önermiştir. 1955 yılında aynı komisyon program ve performans terimlerini eş anlamlı olarak kullanmış ve çalışmalarını genişletmiştir. Planlama-Programlama-Bütçeleme adını alan sistem 1961 yılında ABD Savunma Bakanlığında uygulanmış ve başarılı sonuçların alınmasıyla beraber 1965 yılında bütün bakanlıklara yaygınlaştırılmıştır.

B- Ülkemizde Program Bütçe
Ülkemizde Bütçe sisteminin klasik bütçeden program bütçeye geçiş çalışmaları 1968 yılından sonra Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde başlatılmıştır. Bütçe Reformu diye isimlendirilen çalışmalar, o yıllarda Amerika Birleşik Devletlerinde uygulaması yapılan "Program ve Performans Bütçe Sistemi" esas alınarak "Bütçe Reform Grubu" tarafından gerçekleştirilmiştir.

Program performans bütçe (PPB), 1969 yılında Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünce hazırlanan seminer notlarında; "hükümetin tespit ettiği gayeleri gerçekleştirmek için, mevcut kaynakları çeşitli alternatif yollar arasında dağıtırken isabetli kararların alınmasına yardımcı olan bir sistemdir" şeklinde tanımlanmıştır ve PPB sisteminin en önemli özelliğinin "alternatif yolların sistematik analizlerini yapması" olarak belirtilmiştir.

PPB Sisteminin başlıca unsurları olarak; Program yapısı, uzun dönemli program ve mali plan ile program analizi sayılmıştır. Özellikle Program analizinin üzerinde durularak bu hususun tam anlamıyla gerçekleştirilebilmesi için;
- Hükümetin gayelerinin,
- Uygulanması mümkün olan alternatiflerin,
- Her yıl için programın toplam maliyet tahmininin,
- Her yıl için tespit edilen gayelerden beklenen faydanın,
- Alternatiflerle ilgili tahminler ve belirsiz kalan noktaların

açıklanmasının ve yazılı hale getirilmesinin gerekliliği üzerinde durulmuştur.

Burada değinmekte yarar gördüğümüz bir husus ta "Program Performans Bütçe" kavramı ile "Program Bütçe" kavramının 1960-70 yılları arasında aynı anlamda kullanılmış olmasıdır.

1970 yılı Bütçe Hazırlama Rehberinde yeni bütçeleme anlayışının ismi "program bütçe" olarak ifade edilmeye başlanmış ve program bütçenin gayesi; ödenekler ile hizmetler arasında daha açık bir ilişki kurarak bütçenin daha etken olmasını sağlamak olarak belirtilmiştir.

Yine aynı kaynağa göre; program bütçe, kamu yönetimi tarafından yapılması gereken görevlerin fonksiyonel sınıflandırmasıdır. Program bütçe, Devlet yükümlülüklerinin yapılan hizmet açısından değerlendirilerek sınıflandırıldığı ve kaynakların ayırımında, faaliyetlerin yürütülmesinde hizmeti esas alan bir bütçe biçimi olup, devlet fonksiyonlarının ve bu fonksiyonların gerektirdiği hizmetlerin sınıflandırılmasının yapılması, ilk kademesidir. Böylece yürütme organının yapmakta olduğu hizmetlerin ve bu hizmetlere yapılacak harcamaların saptanması bakımından özellikle önemli olup, hangi hizmete öncelik verileceğini saptayarak kaynakların bunlara öncelikle ayrımını sağlar.

Program bütçe, dört önemli parçadan oluşmaktadır. Bunlar; sınıflandırma, gerekçe, ödeneklendirme ve sistem analizdir. Program bütçe üzerine yapacağımız incelemeyi de bu dört unsur üzerine oturtmaya çalışacağız.

a- Sınıflandırma:
1972 Yılı Bütçe Hazırlama Rehberine göre sınıflandırma: Hizmet esasına dayalı olarak harcamalara ilişkin bütçe ödeneklerinin tasnifidir.

Sınıflandırmanın esasını "program" denen ana hizmet grupları teşkil eder. Kamu kuruluşlarının her birisi belirli hizmetleri görmek, başka bir deyimle belirli amaçlara erişmek için çalışırlar. Böyle bir amacı olmayan her hangi bir kamu kuruluşu düşünmek imkansızdır. Programın bir başka özelliği de anlamlı bir nihai hasıla vermesidir. Başka bir deyimle o program tarafından yaratılan hizmetin, başlı başına bir değer ifade etmesidir. Bakanlıkların levazım ve özlük işleri gibi hizmetler program tanımında değildir.

Program sınıflandırmasında önemli hususlardan biri de teşkilat yapısı ile olan ilişkisidir. 1970 yılı Bütçe Hazırlama Rehberinde "Program Yapısının Teşkilat Şemasına Uygunluğu Gerekli Değildir" başlığı altında; program sınıflandırması yapılırken, teşkilat önemli olmamakla beraber pratik bakımdan işe bakanlık veya bağımsız kuruluşun teşkilat şemasının çıkarılması ile başlamak gerekir. Böylece bir teşkilat tarafından yürütülmekte olan bütün hizmetler gösterilmiş, yetki ve sorumluluklar belirtilmiş olur denilmektedir.

Program ile teşkilat yapısı arasında ilişki kurulurken, özellikle gereksiz teşkilatlanmalar sonucunda aynı bakanlığın içinde aynı işi yapan iki farklı birimin olması ihtimalinin yüksekliğinden endişe edilerek "program = birim" denilememiştir.

Bu hususu rehber şöyle açıklamıştır: "Bakanlıkların bir çoğunda genişleme temayülü mevcuttur. Bu nedenle, teşkilat kanunları dışında onaylarla yeni faaliyet birimleri kurulması yoluna gidilmiştir. Bunlar bazen gerçek ihtiyaçları karşılamakta bazen de aslında ihtiyaç duyulmadığı halde türlü sebeplerle tesis edilmektedir. Örneğin Milli Eğitim Bakanlığında … Kütüphaneler Genel Müdürlüğü yanında aynı amaca hizmet eden Milli Kütüphane Genel Müdürlüğü kurulmuştur.… Bir program sınıflandırmasında, farklı teşkilat birimlerince yürütülmekte olan aynı mahiyetteki hizmetlerin birlikte gruplandırılması esastır."

Burada alt-program ve faaliyet/proje'nin nasıl tespit edildiğine değinmeyeceğiz. Ancak "madde tasnifi" olarak tanımlanan "Harcama Kalemi" hakkında Rehberin yaklaşımı ilginçtir. "Program bütçede ana tasnif şeması program, alt-program, faaliyetler şeklinde düzenlenir, bununla beraber basit bir madde tasnif şeması ikinci derecede önemli olarak kullanılacaktır."

b- Gerekçe
Bütçelemenin temelinde, hizmetler ile ödenekler arasındaki ilişkinin açık bir şekilde ortaya konulması gereği bulunmaktadır ve program bütçe bu hususa özel önem vermiştir. Program bütçe yaklaşımında Gerekçe; bütçe tertiplerinde yer alan ödeneklerin sebebini açık ve seçik olarak ortaya koyan ve önemini belirten bir belgedir. Diğer bir deyimle; hizmetin yürütülmesi sonucunda ne gibi faydalar sağlanacağı ve hizmetin yürütülmemesi halinde bundan ne gibi mahzurlar doğabileceği göz önüne serilmelidir.

Gerekçede bulunması gereken bölümlerden ikisi gelişim ve hedeftir. Gelişim kısmında söz konusu hizmetin cari yıla kadar geldiği seviye belirtilir. Program bütçenin uygulandığı ilk yılların Bütçe Hazırlama Rehberlerine bakıldığı zaman gelişimle ilgili olarak ortalama son beş yılın verileri talep edilmektedir.

Gerekçelerin en anlamlı kısmı hedefler kısmıdır. Belli bir yılda bütçeye konulan belirli miktardaki ödenek, o hizmetin belirli bir seviyeye çıkarılması amacını güder. Bu ödeneğin bütçeye, programı yürütmekten sorumlu olan kimse veya ünitenin, hizmetin belli bir seviyeye çıkarılması şeklinde zımni bir taahhüdü karşılığında konulduğu farz edilir. İşte program hedefleri kısmında bu taahhüdün sınırları mümkün mertebe kesin bir şekilde tespit edilir. Program "hedef-lerinde" de aynı "gelişim" kısmında olduğu gibi gelecek beş yıla ait hedeflerin ortaya konulması istenmektedir.
Program gerekçesinde dikkati çeken bir unsur da program sorumlusunun isminin ve imzasının bulunmasıdır. Böylece program sorumlusunun bir taahhüt altına girmesi tamamlanmış olmaktadır.

c- Ödeneklendirme Anlayışı
Program bütçenin uygulandığı ilk yıllarda ödenek saptanmasına faaliyetlerden başlanılmaktadır. Yani bir faaliyetin gerçekleştirilmesi için gerekli giderler "madde tasnifi" olarak belirtilen gider kalemleri kullanılmak sureti ile ortaya konulmakta, faaliyet maliyetlerinin birleşiminden alt programların maliyeti, alt program maliyetlerinin birleşmesinden de program maliyetleri ortaya çıkmaktadır.

Burada Maliye Bakanlığınca yapılması gereken şeylerden biri maliyet kalemlerinin tespitinde kullanılacak standartların geliştirilmesidir. Bütçe hazırlama rehberinde yer alan açıklamalardan ve tablolardan anlaşılan Bakanlığın bu maliyetlerle ilgili bir takım standartlar belirlemeye çalıştığı fakat bunu ilerleyen yıllarda kurumsallaştıramadığıdır.

d- Program Analizi
1970 Mali Yılı Bütçe Hazırlama Rehberine göre Program Analizi, modern bir bütçenin ayrılmaz bir parçası olarak kabul edilmiştir. Kamunun kaynaklarının yetersiz olduğu düşüncesinden hareketle, ifa edilen her bir hizmet, başka bir hizmetin yerine getirilmemesi pahasına gerçekleşmektedir. Bu bakımdan hizmet programları tespit edilirken bunlar arasından tercihler yapmak gerekecektir. Söz konusu tercihleri yapmak için çeşitli teknikler geliştirilmiştir. İşte bu teknikleri kullanmak suretiyle yapılacak analiz, program analizidir.
Tam bu dönemde ortaya çıkan "sistem analizi" yaklaşımı da yukarda belirtilen tekniklerin tamamına verilen ortak isim olarak karşımıza çıkmaktadır. Maliyet-fayda analizi, maliyet-verim analizi, harekat araştırması, işlem analizi, doğrusal programlama, sistem planlaması, benzetme modelleri bunlardan bazılarıdır. Sistem analizi karar alma durumunda bulunanlara çeşitli seçenekler arasından tercih yapmada yardım etmek üzere planlanmış, düzenlenmiş her analitik çalışmadır.

IV- PROGRAM BÜTÇE UYGULAMASI VE SONUÇLARI

1973-2003 yılları arasında uygulanan program bütçenin, başlangıçta hedef aldığı nokta ile geldiği nokta arasında bir mukayese ve bir değerlendirme yapılması gerekmektedir. İlk yıllarında program bütçe, Türk Kamu Yönetimi ve siyasi organlar üzerinde büyük ilgi uyandırmıştır. Program bütçe sistemi ile geti-rilmesi istenilen reformlar konusunda kafalarda oluşan sorulara program bütçe çerçevesinde çözümler aranmıştır. Devlet idaresinde o yıllara kadar olmayan kaynak-amaç ilişkisi, ileriki yılların hizmet projeksiyonlarını gösteren programlar, bütçe plan ilişkisi, hizmete göre ödenek ayrılması, yöneticilerin yaptıkları veya yapacakları hizmetlere daha farklı açıdan bakmalarının sağlanması gibi hususlar program bütçenin ilk yıllarında başarılan hususlardır.

Burada sorulması ve cevabı aranması gereken soru şudur: Şu an geldiğimiz noktada program bütçenin hedefleri gerçekleşmiş ve üzerine yeni ilaveler yapılarak geliştirilmiş bir sistemle mi bütçe yapılmaktadır? Bu sorunun cevabı "hayır" dır. Şöyle ki:
1- Uygulanmış olan program bütçe ile hükümetin neyi niçin yaptığı hangi amaçlara ulaşmak istediği değil, neleri satın aldığı ve bunlara ne kadar harcadığı saptanabilir. Bu harcamaların sonucu elde edilen yararlar ve hükümet programlarının maliyet-fayda ilişkileri üzerinde durulmaz. Bunun içindir ki, amaca önem verilmemekle, bu amaçların saptanması ve belirlenmesi için bir çaba sarf edilmez. Giderlerin saptanmasında sadece geleneklere bağlanılır ve siyasi faktörler büyük rol oynarlar.
2- Uygulanmış olan program bütçede amaçların saptanmasındaki bu eksiklik, hizmetlerin programlanmasına engel olduğu gibi, seçimlik programların yapılmasına ve bunlar arasında karşılaştırma yapmaya da olanak vermez.
3- Bütçe hazırlama teknikleri gelişmemiştir. Geriye dönük, geçmiş bütçeler ile ödenek miktarları hakkında karar vermeye çalışır. Halbuki, yeni teknikler gelişmiştir. Sistem analizi ve bu analizin çeşitli matematiksel teknikleri mevcuttur. Fakat program bütçede bunlar kullanılmaz.
4- Bu teknikler kullanılmadığı için tekniklerin kullanılmasına olanak verecek bilgi toplama raporlama sistemleri de program bütçede gelişememiştir.
5- Program bütçe ile plan ilişkisi kurulamamıştır. Plan, fonksiyonel ve ekonomik esaslara göre yapıldığı halde, program bütçe ekonomik bakımdan tutuculuğu ve fonksiyonel olma yerine sadece harcama kalemlerinin sıralanmasıyla meydana geldiği için bu ilişki kurulamamıştır.
6- Program bütçe, kamu fonlarının ihtiyaçlar arasında mantıki bir dağılımı yapacak kurumsal bir çerçeveye oturtulamamıştır.
7- Program bütçede hizmet görülmediği, fakat sadece harcama kalemleri sıralandığı için adeta her mali yıl her mali kalemin artması gerekir düşüncesiyle hareket edilerek, harcamalar sürekli bir artış gösterme eğilimindedir. Bir hizmetin azalması veya ortadan kalkması söz konusu dahi olmamaktadır. Teferruat içinde boğulunarak, hizmet programları bakımından büyük eksiklik ortaya çıkar.
8- Program bütçenin esasını muhasebe aracılığıyla sıkı bir denetim teşkil eder. Ancak bu denetim evrak üzerinde, sadece formaliteyi gerektiren ve belki de bir saymanın ufak bazı hesaplarının denetimi ve onun sorumluluğunu doğuran bir denetimdir. Esas olan, yönetici sorumluluğu, etkin bir sorumluluk denetimi olduğu halde klasik bütçede bu anlamda verimlilik ve etkinlik denetimi yoktur.

Yukarda program bütçenin eksiklikleri sıralanmıştır. Okuyucudan ricam bu eksiklikleri tekrar okumalarıdır.

Bu eksiklikler makalenin başında Klasik bütçe için sıralanmış olan eksikliklerin aynısıdır. Sadece "klasik" kelimesi yerine "program" kelimesi yazılmıştır. Yani otuz sene sonra, otuz sene önceki noktadayız.

PBS'nin ilerleyen yıllarında ilk yıllardaki azmin ve heyecanın yerini rutinliğe bırakması program bütçeden beklenen hizmetin sağlanmasına mani olmuştur. Bu konuda Coşkun "Maliye Bakanlığı başta olmak üzere, gereken önem verilerek PBS'nin geliştirilmesinde başarılı olunamadı. Bu konuda önderlik görevi Maliye Bakanlığına düşerken, üst yöneticiler tarafından "uygulamaya geçildi, her şey bitirildi" görüşüyle gelişme çalışmaları durduruldu." demektedir.
Program ve bütçe modellerinde yapılan programlar, geleneksel örgüt yapısını izlemiş, işlevsel bir sınıflandırmayı yansıtmamıştır. Halbuki program bütçe sisteminin karar vermede dayandığı esas program seçeneklerinin saptanması ve analizidir. Oluşan bu temel olumsuzluğun yanında ayrıca PBS geliştirilememiştir. PBS adı ile klasik bütçe esasları devam ettirilmiştir. PBS, sadece bir şekil değişikliği, bütçe sınıflandırmasında bir değişiklik olarak kalmış ve kamu yönetiminde etkenliği artırıcı ekonomik ve mali araç olma özelliği kullanılamamıştır.

Otuz yıllık uygulamadan sonra aynı noktadayız. Neden?

Bütçeleme anlayışını iki grupta toplayabiliriz. Bunlardan birincisi klasik bütçeleme anlayışıdır ki bu anlayış her hangi bir uğraşı, ilke ve hedefi gerektirmeyen en ilkel bütçeleme anlayışıdır. Klasik bütçelemeyi sadece denk bütçe anlayışı olarak algılamamak gerekir. Burada dikkati çekmek istediğimiz husus bu anlayışın "sadece idarelerin mevcudiyetinin devamını sağlamak" şeklinde tanımlanan bütçeleme anlayışı ve bu anlayış etrafında kümelenmiş olan yaklaşımlardır. Bütçeleme anlayışının ikinci grubunda program bütçeden, çok yıllı bütçelemeye, sıfır tabanlı bütçelemeden performans esaslı bütçelemeye kadar uzanan her türlü modern bütçeleme anlayışı bulunmaktadır.

İki bütçeleme grubu arasındaki ilişki bir trend değil, bir sıçramayı gerektirmektedir. Yani Klasik bütçe anlayışı zamanla çağdaş bütçe anlayışlarına dönüşmüyor. Dışardan ciddi bir müdahaleyi gerektirmektedir.

Program bütçe uygulamasında bu müdahale yapılamamış ve sıçrama gerçekleştirilememiştir. Bunun nedenlerini iki grupta toplamak mümkündür.

1- İçsel nedenler:
a. Program yaklaşımı yanlış yere yerleşti-rilmiştir. Program bütçenin temeli programlardır ve kodlama programla başlar. Bu yaklaşım kimi zaman birkaç genel müdürlüğün birleşiminden bir programı oluşturmaya gitmiştir. Böyle bir davranış program sorumlusunun tespit edilememesine neden olmuştur. Program sorumlusunun tespit edilememesi sonun başlangıcı olmuştur.
b. Yukarıdaki sorunun ortadan kaldırılabilmesi için rehberlerde açık olarak kurumların şemasından hareket edilerek programların oluşturulması bir çıkış yolu olarak tavsiye edilmiştir. Böyle bir tavsiye de bütçedeki programların ana hizmet birimleri ile örtüşmesine bu da programların ilelebet devam etmesine neden olmuştur. Program bütçenin anlayışındaki gereksiz programların kapatılması veya yeni programların açılması işlevi çalışmamıştır.
c. Programların değerlendirilmeksizin otomatik olarak her sene bütçede yerlerini alması, "gerekçeleri" anlamsızlaştırmıştır. Oysa ki program bütçe "gerekçeye" çok önem vermiş, geçmiş beş yılın gerçekleşmeleri ile gelecek beş yılın hedeflerinin yer alması istenilmiştir. Programların sabitlenmesi "gerekçeleri", sadece o birime kanunla verilen görevlerin sıralandığı ve bütçe çalışmalarında hiç incelenmeyen belgeler haline getirmiştir.
d. Programların değişmeden sabit kalması program analizini ortadan kaldırmıştır.
e. Gerekçenin ortadan kalkması ve program analizinin yapılmaması beraberinde ödeneklendirme anlayışını da değiştirmiştir. Program bütçenin ilk yıllarında ödeneklendirme faaliyet maliyetlerinin tespitinden başlarken, yani tümevarım söz konusu iken, daha sonraki yıllarda YPK'da tespit edilen "makro büyüklük"lerin de etkisiyle tümdengelim halini almıştır. Yani önce personel ödenekleri dağıtılmış, ardından diğer cari ödenekleri, ardından transfer ödenekleri ve en son yatırım ödenekleri dağıtılmış ve sonuçta program bütçenin en küçük birimi olan faaliyet maliyeti önemini yitirmiştir. Faaliyet maliyetini göz önüne alan bir bütçeleme, yatay ödenek dağıtımını gerektirirken, uygulamada dikey ödenek dağıtımı yapılmıştır.
f. Faaliyet maliyetinin anlamını yitirmesi program maliyetini anlamsızlaştırmıştır.
g. Zaman içinde yapılan değişiklikler temel mantığı ortadan kaldırmıştır. Örneğin 888, 999, 990 gibi programlar, aslında program değildir. Bunun dışında bazı maliyetlerin 101 programı altında 55, 66 gibi alt programlarda veya 080, 081, 082, 083, 084, 085 gibi faaliyetlerde toplanması, diğer programların gerçek maliyetinin tespit edilmesini imkansız-laştırmıştır.
h. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi için devletçe satın alınan mal ve hizmetleri gösteren madde sınıflandırması esasının program bütçede önemini kaybettiği belirtilmesine ve "harcama maddeleri" kodlamanın ikincil derece önemli kod grubu olmasına rağmen, gerek saymanlar gerekse denetimler sayesinde birincil derecede önemli kod grubu olmuştur. Bu gelişme klasik bütçe anlayışının olduğu gibi program bütçe içine yerleşmesine neden olmuştur.

2- Dışsal nedenler:
a. Maliye Bakanlığı program bütçeye sahip çıkmamış, program bütçe anlayışının kurumsallaşması için gerekli adımları atmamıştır.
b. Program bütçenin yaklaşık ilk on yılında 3046 s. Kanun benzeri bir kanunun olmaması kamu yönetimindeki yapılanmanın standarttan yoksun bir şekilde yapılmasına neden olmuştur. Böyle bir boşluk program anlayışında sıkıntılara sebep olmuştur.
c. İlk uygulama yıllarının ardından siyasi belirsizlik ve hükümet sorunlarının patlak vermesi, PBS gibi büyük oranda iktidar gücünü gerektiren reformları ortada bırakmıştır.
d. PBS'nin ilk yıllarında Başbakanlık tarafından "emredilen" ve Maliye Bakanlığı tarafından kurulması özendirilen bütçe ünitelerinin, ilgisizlik, personelindeki isabetsiz seçimler gibi nedenlerle ortadan kaldırılması PBS'nin kurumsallaşmasını engellemiştir.
e. Bütçeleme anlayışının sürekli tanıtılması ve bütçe hazırlama görevini ifa eden harcamacı kurum personelinin eğitiminin sürekli yapılması gerekirken böyle bir program uygulanamamıştır.
f. Yatırım ödenekleri ile personel ve diğer cari ödeneklerinin farklı kurumlar tarafından tespit edilmesi faaliyet ve dolayısıyla program maliyetini anlamsızlaştırmıştır.
g. PBS'nin önemli ölçüde datalara ve bilgi işleme dayanması, oysa ki bilgi işlem alanındaki gelişmelerin henüz yaşanmamış olması.
V- PBS TECRÜBESİ IŞIĞINDA ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI
Her şeyden önce şunu belirtmekte yarar vardır. Analitik Bütçe Sınıflandırması (ABS); gerekçe, ödeneklendirme, sınıflandırma ve program analizi olmak üzere dört unsurdan oluşan program bütçenin sadece sınıflandırma kısmını değiştirmiştir. Bununla birlikte uygulanmakta olduğu son yıllarda PBS'nin diğer unsurlarının unutularak "sadece sınıflandırmadan ibaret olduğu" düşüncesi ki yanlış bir düşüncedir, PBS ile ABS'nin taban tabana zıt bir bütçeleme yaklaşımı olduğu izlenimi vermiştir.

PBS'nin yukarda değinilen eksikliklerine ilave olarak, mali yönetim alanında yaşanan gelişmeler neticesinde; hesap verilebilirlik ve saydamlık gibi kavramlar literatürümüze girmiştir. Bu gelişmenin bir gereği olarak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda "Harcama Birimi", "Harcama Yetkilisi" gibi kavramlar yer almıştır. Kanun veya KHK gibi üst hukuk normlarıyla kurulan birimlere tahsis edilen ödenek ile önemli makamlara atanan -örneğin üçlü kararnameyle atanan birim yetkililerinin- kullanımına sunulan ödeneklerin bütçe kanunlarında gösterilmesi, her şeyden önce muhatabın tespiti açısından önemlidir. Sınıflandırmada birim anlayışının olması bütçe sınıflandırması ile teşkilat yapısı arasında olan kavgaya da son noktayı koymaktadır.

Fonksiyonlar, Hükümetin temel hedeflerinin gerçekleşmesine yönelen ana faaliyet gruplarıdır. Program, bir fonksiyon içindeki, kuruluşların yapacakları işleri belirleyen ana kategorilerdir. Fonksiyonel sınıflandırma, topluma sağladığı belli ve farklı hizmetleri içine alan ana hedefler olarak tarif edilebilir. Bu tip bir sınıflandırma, harcamayı yapan teşkilata bakılmaksızın, hükümet harcamalarının hangi maksatlarla kullanıldığını açıkça ortaya koyar. Böylece her kamu hizmetinin hükümet harcamalarındaki payı bütçe rakamları ile ortaya konulur, bu da bütçenin toplum yönünden daha açık ve anlamlı bir mana kazanmasını sağlar. Program sınıflandırması, fonksiyonlarla sınıflan-dırılmış hedeflere ulaşmak için birimlerce yürütülen işlerin en yüksek seviyede sınıflandırılmasıdır. Yani program, birimlerin devletin ana fonksiyonlarına hizmet eden en yüksek seviyedeki sınıflandırmasıdır.

Buradan hareketle program kodu, sınıflandırmanın merkezinde yer alan bir kod grubu olmak zorundadır. Bağlı olduğu ana grup parçası olduğu fonksiyon, fonksiyonun bağlı olduğu yer de birim tanımlamasıdır. Programa bağlı olan parçalar ise maliyetlerini tespite yarayan harcama kalemleridir. Bu koordinat tanımı bizi ABS'nda fonksiyonel sınıflandırmanın dördüncü düzeyine götürmektedir. Yani programın üzerine yüklenen misyonu yerine getirecek alan, ABS'nda mevcuttur.

PBS'nın ilk yıllarından itibaren tarihe gömülen üç unsurun; gerekçe, ödeneklendirme ve program analizinin, performans bütçe ile yeniden diriltilmesi ve yeni bir ruh kazandırılması gerekmektedir. Aksi takdirde ABS, bütçeden beklenen fonksiyonları tek başına yerine getirmede yeterli bir unsur değildir. Ruhu olmayan bir sınıflandırma, bütçe değildir. O ruh, performans bütçe ile sağlanacaktır.

Bütçe hazırlama ile ilgili bir diğer sorun da personel sorunudur. Bütçe hazırlama, kurum ve kuruluşların bütçe birimi personelini ve sorumlu kişilerini içine alarak gerçekleştirilir. Bütçeyi hazırlamak ve uygulamak için kurum ve kuruluşlarda "bütçe birimlerine" ihtiyaç duyulmaktadır. Programlar ve performanslar bu kamu kurumlarınca tespit edilecektir, BÜMKO tarafından değil. Fakat BÜMKO, koordinasyon, yol gösterme, liderlik etme ve asistanlık bakımından odak noktasını teşkil edecektir. Kurum ve kuruluşlarda, programların veya performansların birbirine uygunluğundan sorumlu "bütçe analistleri"ne ihtiyaç duyulacaktır. Ancak bu yapılabildiği zaman performans bütçenin bir anlamı olabilecektir. 5018 sayılı Kanunla yapılan düzenlemeler neticesinde oluşturulan "Mali Hizmetler Birimi"ne BÜMKO özel önem vermelidir. Aslında BÜMKO'nun görevi harcamacı kurumlarda yer alacak "İç Denetçilerin" yapılandırılması değil, "Mali Hizmetler Birimlerinin" yapılandırılması olmalıdır.

SONUÇ
Reformların gündeme gelmesi ve hayata geçirilmesi, hiç de kolay olmayan faaliyetlerdir. Reformlar; yıllar boyunca süren çalışmalarla ve büyük maliyetlerle gerçekleştirilmektedir. Reformların başarısız olması, bu maliyet unsurlarına bir de ülkelerin ve insanların kaybolmuş umutlarını eklemektedir. Çağı yakalamak hedefiyle reformlar yapan bir ulus olarak, kendi alanımızla ilgili olarak başarılı olmak gayretimiz ve en büyük temennimizdir.

Bu vesile ile Program bütçe reform grubunda büyük fedakarlıklarla çalışmış olan grup üyelerine sağlık esenlik, aramızdan ayrılmış olanlara da Allahtan rahmet dileriz.

1971 yılında Konya’da doğdu. 1991 yılında Hacettepe Üniversitesi İ.İ.B.F İşletme Bölümünden Mezun oldu. 1993 yılından beri Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünde Devlet Bütçe Uzmanı olarak çalışmaktadır.